8000亿元的地方政府专项债券迎来首个分类品种——土地储备专项债券。
6月1日，财政部和国土资源部公布《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》(下称《办法》)，今年首先在土地储备领域试点发行专项债券，该债券对应具体土地项目，以实现项目收益和融资自求平衡。
中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云告诉第一财经，土地储备专项债券试点意义重大。过去对地方债管理多侧重于行政手段，而此次尝试发行土地储备等具体项目专项债券，将项目的资产、收益与融资一一对应，让市场更好地判断项目债券风险，从而通过发挥市场作用来约束地方政府举债行为，防范专项债务风险。
专项债券分类启动
为了防范地方政府债务风险，新预算法明确，地方政府举债只能发行地方政府债券。地方政府债券分为一般债券和专项债券。
上海财经大学副教授郑春荣告诉第一财经记者，专项债券在国外通常被称为“收益债券”。由于收益债券没有以财政收入作为担保，其投资风险略大，发行利率也稍高一些。
由于不同领域的专项债券收益不同，风险不一，而我国地方政府专项债券此前并未细化具体品种。“这导致市场很难判断专项债券的风险，因此对其进行分类并加强管理、充分发挥市场作用来防范潜在风险隐患就很有必要。”乔宝云称。
在这一背景下，财政部积极研究推动完善地方政府专项债券管理，加快按照地方政府性基金收入项目分类发行专项债券步伐，着力发展实现项目收益和融资自求平衡的专项债券品种，土地储备专项债券成为首个试点品种。
土储专项债券亮点多
根据《办法》，土地储备专项债券是地方政府专项债券的一个品种，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入偿还。
《办法》强调，发行土地储备专项债券的土地储备项目应当有稳定的预期偿债资金来源，对应的政府性基金收入应当能够保障偿还债券本金和利息，实现项目收益和融资自求平衡。
郑春荣告诉第一财经记者，《办法》明确土地储备专项债券的资金用途、偿还责任等，有利于投资者准确评估债券投资风险，避免了不良的投资预期，也使债券市场更好地发挥其债券定价功能。
《办法》第25条提出，土地储备专项债券的发行和使用应当严格对应到项目。
郑春荣认为，这一条款真正体现了专项债券的本质，即以项目收益来偿还债务本息。不同的地块项目，处在不同的城市或同一城市的不同区域，其融资风险与债券发行利率等均有所差异。这就要求投资者认真评估每个项目的债券投资风险，不盲目追求债券的绝对收益率。
在地方债限额管理总要求下，土地储备专项债券也被纳入限额管理，并只能通过省级政府(或计划单列市)发行。
“由此可见，土地储备专项债券推出，并不意味完全放开地方政府债券的发行审批，仍由国务院和财政部进行总额控制、统一管理，避免了发行规模的失控。”郑春荣称。
此次《办法》明确，土地储备专项债券发行严格对应项目实施;债券期限与项目实际相适应;债券安排的支出明确到具体项目;土地储备项目取得的土地出让收入，按照该项目对应的债券余额统筹安排资金。
郑春荣表示，土地储备专项债券根据土地储备业务实际需要，在发行额度和期限、发行对象、项目管理、收益回报等方面“量身定做”、量力而行，全面适应土地储备业务特点。
防范土地融资债务风险
其实早在去年2月，财政部、国土资源部、央行、银监会联合发布了《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》，规范土地储备和资金管理行为。比如自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。
《办法》则在允许地方政府通过发行土地储备专项债券融资基础上，加强资金管理，防范潜在债务风险。
财政部有关负责人表示，在严格执行现行法规关于公益性资产不得作为资本注入融资平台公司等规定的同时，通过开“正门”发行土地储备专项债券，将用于偿还专项债务的土地储备资产及其预期土地出让收入显性化，防范违法违规举债或变相举债、挪用土地储备资金等行为发生。
乔宝云告诉第一财经，此次土地储备专项债券与具体土地项目一一对应，因此土地储备融资只能通过债券形式，其他渠道融资都是非法。这就规范了土地储备融资行为，防范了潜在债务风险。
2017年土地储备专项债券额度已经下达到地方。随着土地储备专项债券试点成熟，郑春荣预计，未来还可能发行市政建设专项债券、交通运输设施建设专项债券等，而不同的专项债券，信用风险不同，发行利率有所差异，债券市场的市场定价功能将进一步发挥作用。
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