国开证券股份有限公司研究与发展部研究员 王鹏
上世纪九十年代末至今，地方融资平台依托土地融资，为助力地方经济发展做出了巨大贡献，但随之而来的是，融资平台负债过高、地方政府隐性债务增加的弊端凸显。摆脱土地融资模式，积极推动地方融资平台转型，以化解地方政府隐性债务风险，实现地方经济高质量发展成为当前的一个重要问题。
三种转型模式
目前，一些地方面临平台数量多且分散、业务重叠、资产盈利性差、公司治理不完善、人才机制不活、融资面临瓶颈等困境，如何才能实现融资平台成功转型以达到“提质增信”的效果呢?结合当前各地融资平台转型的实践，地方融资平台转型路径大致可以分为三种模式。
一是“弱弱联合”模式。在市县级的平台中，由于很多平台公司规模较小、业务结构单一、融资渠道不畅，因此，可以通过“弱弱联合”的模式，即上一级较弱的平台与下级较弱平台联合，由上级平台吸收合并下级平台，达到资产规模扩充、业务结构多元、业务相互协同的效果，最终实现资质较差平台融资能力边际改善的目的。西部某省某市推行的“以市带县”的模式就是“弱弱联合”的代表。2020以来，该市以经开建设集团为主体，整合下属4县6家平台公司以及汽车运输总公司股权，在此基础上设立市级园区投资集团，统筹协调全市各县的投融资、基础设施、招商运营工作。这种以市级平台为主体，将规模相对较小的县区企业纳入并重新组建一家以区县资产为主的市级AA平台，是在县区经济欠发达，市级开发区实力有限、各自难以独立通过平台整合提升信用评级的条件下，解决融资困难的现实选择，对全省乃至全国其他财力较弱的地方具有一定的借鉴意义。
二是“综合集成”模式。对于融资平台数量较多且业务经营较为分散的市、县，可选择一家平台作为整合主体，吸收合并规模较小的融资平台，或者新设一家融资平台集中整合所在区域的资源。整合后的综合性平台集团，通过综合化经营，可以提高自身在区域内的影响力，以利于整个区域的资源整合与融资便利。从区域分布来看，东部地区省份中成熟的综合平台较多，比如，上海城投集团主营了路桥、税务、环保、置业四大板块，从投融资平台转型为市场化运营的政府投资主体、重大项目的基础设施建设商和城市公共服务运营商，是综合平台较为典型的代表。随着平台转型经验的推广，中西部地区的综合平台近年也逐渐增多，中部某省某市的城投集团就是“综合集成”模式的典型。城投集团与高新集团是该市最大的两家市属国企，2020年，该市以城投集团为主体，整合高新集团，实现了评级提升、资产规模扩张、业务经营多元化、资产质量更优更实的发展目标。
三是“专业分工”模式。在某些市县，由于融资平台业务领域重叠、覆盖范围交叉，导致整个区域内的融资平台定位不够清晰，业务分工不够明确。因此，可以重新规划区域内各类平台的业务领域，将业务存在重叠且能产生协同效应的平台按照专业的不同重新分类，开展差异化经营，避免业务雷同的竞争，让专业的人做专业的事，使专业平台能够专注自己的领域，最终形成各具特色、分工明晰的专业性平台公司。“专业分工”模式较为典型的是重庆的“八大投”，它包括了渝富金控、置地公司、市政公司、高速公司、交旅公司、交投公司、能投公司、水务公司，八家公司之间边界清晰、协调作业，逐渐具备了适应市场规则的专业运营公司。除此之外，江苏省徐州市开展平台整合也采取的是“专业分工”模式。2018年以来，徐州市组建了五大集团，分别是：徐州城建、徐州交控、徐州文旅、徐州产投、徐州国盛，各自负责城市基建、交通基建、文旅、产业投资和金融控股五大领域，通过专业分工，徐州形成了主业突出、产业特征鲜明、实力较强的专业化市场化国企。
实现“产城融合”的良性发展格局
在地方融资平台转型中，需要注意以下两点：一是注重实效，防止转型过程中的简单合并同类项。理论上讲，在转型过程中，融资平台通过资产整合可以扩大资产规模，使业务结构多元化，实现“做实、做大、做强”的目标，但在实践中，有些地方可能出现仅仅“做大”而非“做强”的情况，仅仅关注短期资产规模达标而忽视长远资产质量可持续发展的问题，最终形成简单地合并同类项。因此，在转型过程中，需要甄别新注入的资产质量是否优质、能否实现可持续现金流，注意新注入的子公司资产负债是否匹配、能否实现对子公司的实质性管控等问题。
二是科学规划，防止转型过程中形成新的产业投资风险。按照近些年中央文件精神，除了清理纯融资的“壳平台”之外，地方融资平台转型政策的核心要义是在不发生区域性金融风险的底线下，通过问责机制，给予融资平台对政府资产负债匹配度不合理项目以拒绝的权利，倒逼地方政府履行注入资产、做实融资平台的义务。同时，通过政策引导，鼓励融资平台产业多元化，使融资平台彻底摆脱对土地融资的依赖，最终实现可持续发展。但是，在转型过程中，由于扩张冲动以及产业经营的经验不足，一些平台在产业投资过程中易形成新一轮的负债风险。因此，需要地方政府和融资平台科学规划，多方论证，立足自身资源禀赋，形成具有地方特色的产业发展思路，最终实现“产城融合”的良性发展格局。
|
